O STJ transformou a controvérsia em tema repetitivo
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça decidiu julgar, sob o rito dos recursos repetitivos, quem possui competência para determinar a conversão de uma multa ambiental em medidas alternativas, como a prestação de serviços de preservação, melhoria ou recuperação da qualidade do meio ambiente.
A controvérsia foi cadastrada como Tema 1.447 e será analisada nos Recursos Especiais nº 2.225.938, 2.225.936 e 2.226.575, todos sob relatoria do ministro Paulo Sérgio Domingues. O resultado deverá orientar os tribunais de todo o país em processos que discutam a mesma questão.
O ponto central é definir se a conversão pertence exclusivamente ao campo de decisão do órgão ambiental ou se o Poder Judiciário pode determiná-la quando considerar que a multa é desproporcional ou que a negativa administrativa não foi suficientemente justificada.
Para empresas, produtores rurais, indústrias, transportadoras, mineradoras, construtoras e demais atividades sujeitas ao poder de polícia ambiental, a resposta pode alterar a estratégia de defesa, o valor provisionado e a forma de encerramento de processos sancionadores.
O caso começou com uma multa considerada desproporcional
Em um dos processos selecionados, o autuado ajuizou ação buscando a anulação de multa aplicada pelo Ibama.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região entendeu que a penalidade, embora juridicamente cabível, era desproporcional diante da condição econômica do infrator. Em vez de simplesmente anular a sanção, o tribunal determinou que o Ibama convertesse a multa em prestação de serviços ambientais.
O Ibama recorreu ao STJ sustentando que a conversão não constitui um direito automático do autuado. Para a autarquia, cabe exclusivamente à Administração avaliar a conveniência da medida, considerando o caso concreto, os antecedentes do infrator e a necessidade de preservar o efeito educativo e dissuasório da penalidade.
A discussão, portanto, não é apenas sobre a existência da multa.
A questão é saber quem pode escolher a forma pela qual essa multa será cumprida.
Converter não significa cancelar a penalidade
A legislação permite que a multa simples seja substituída pela execução de serviços de preservação, melhoria ou recuperação da qualidade ambiental.
Nesse modelo, o autuado deixa de recolher integralmente o valor em dinheiro e passa a executar ou financiar um projeto ambiental aprovado pelo órgão competente. A obrigação econômica continua existindo, mas assume outra forma.
Por isso, a conversão não deve ser confundida com anistia, perdão ou declaração de inexistência da infração.
O próprio Ibama esclarece que a cobrança somente é cancelada definitivamente depois de comprovada a execução dos serviços previstos no Termo de Compromisso de Conversão de Multa Ambiental. Até que o projeto seja cumprido, a obrigação permanece vinculada ao processo sancionador.
Em termos empresariais, a multa pode sair da forma de boleto e entrar na forma de projeto, cronograma, prestação de contas, obrigações técnicas e acompanhamento ambiental.
A conversão também não substitui a reparação do dano
Esse é um dos pontos mais importantes para a tomada de decisão.
A conversão alcança a sanção administrativa pecuniária. Ela não elimina o dever de reparar o dano ambiental causado pela própria infração.
Assim, uma empresa pode ser obrigada simultaneamente a:
- interromper a atividade irregular;
- recuperar a área diretamente degradada;
- cumprir medidas impostas no licenciamento;
- suportar eventual embargo;
- responder por danos civis;
- e executar o projeto ambiental relativo à multa convertida.
O Ibama informa expressamente que a adesão a uma solução para a multa não afasta a responsabilidade pela reparação do dano. Também não se admite utilizar a conversão para cumprir uma obrigação ambiental que já existia em razão da própria infração ou do licenciamento.
Portanto, a pergunta não deve ser apenas quanto a empresa economizará com a conversão.
É necessário calcular o custo conjunto da multa convertida, da recuperação ambiental, das medidas operacionais e das demais consequências do auto de infração.
O Judiciário pode controlar a legalidade da decisão
Mesmo a tese mais restritiva não retira totalmente o tema da apreciação judicial.
Atos administrativos continuam sujeitos ao controle de legalidade. Isso permite discutir, por exemplo:
- ausência de fundamentação;
- erro na aplicação da norma;
- desconsideração dos documentos apresentados;
- tratamento desigual entre situações equivalentes;
- utilização de critério inexistente na legislação;
- violação ao contraditório e à ampla defesa;
- decisão incompatível com as circunstâncias reconhecidas no processo.
O que o STJ definirá é se esse controle permite ao juiz substituir a decisão administrativa e ordenar diretamente a conversão, ou se o Judiciário poderá apenas anular uma decisão ilegal e determinar que o órgão ambiental faça uma nova análise.
Essa diferença é relevante.
Em um cenário, o processo judicial pode terminar com a conversão já imposta. No outro, mesmo depois de vencer a ação, o autuado poderá apenas obter o direito a uma nova decisão administrativa.
Se prevalecer a posição do Ibama
Caso o STJ entenda que a conversão pertence exclusivamente à discricionariedade do órgão ambiental, o autuado não poderá exigir judicialmente a medida apenas porque preenche determinados requisitos ou porque a alternativa lhe parece economicamente mais adequada.
O juiz poderá examinar se o procedimento foi regular e se a decisão foi fundamentada, mas não poderá substituir a avaliação administrativa de conveniência e oportunidade.
Nesse cenário, a qualidade do pedido apresentado durante o processo administrativo ganhará ainda mais importância.
A empresa deverá demonstrar, desde o início:
- a viabilidade do projeto ambiental;
- a capacidade técnica e financeira para executá-lo;
- a compatibilidade com as finalidades legais;
- a inexistência de impedimentos;
- os benefícios ambientais esperados;
- a adequação do cronograma;
- e as razões pelas quais a conversão preserva o caráter educativo da sanção.
Uma manifestação genérica, limitada a pedir a aplicação do benefício, poderá ser insuficiente.
Se o STJ admitir uma atuação judicial mais ampla
Se o tribunal reconhecer que o Judiciário pode ordenar a conversão em determinadas circunstâncias, abre-se espaço para uma revisão mais intensa das decisões administrativas.
Isso não deverá significar que toda multa poderá ser automaticamente transformada em serviço ambiental.
A tendência seria exigir a demonstração de que os pressupostos legais foram atendidos e de que a recusa administrativa foi abusiva, desproporcional, contraditória ou incompatível com os elementos do processo.
Para as empresas, esse entendimento ampliaria as possibilidades de defesa judicial, especialmente quando houver:
- multa de valor elevado em relação à capacidade econômica;
- projeto ambiental tecnicamente viável;
- ausência de antecedentes relevantes;
- decisão administrativa padronizada;
- falta de análise das circunstâncias concretas;
- tratamento diferente em casos semelhantes.
Ainda assim, a judicialização continuaria envolvendo custos, demora e incerteza. O reconhecimento de competência judicial não transformaria a conversão em um benefício automático.
Os processos sobre o tema poderão ficar parados
Com a afetação do Tema 1.447, o STJ determinou a suspensão dos processos pendentes que discutam a mesma controvérsia e nos quais tenha sido interposto recurso especial ou agravo em recurso especial.
A suspensão também alcança processos nos juizados especiais federais quando houver recurso encaminhado à Turma Nacional de Uniformização.
Isso significa que empresas com ações já em fase recursal podem enfrentar um período de espera até a definição da tese repetitiva.
A paralisação processual, porém, não necessariamente interrompe todas as consequências administrativas, contábeis ou operacionais relacionadas à autuação. Cada caso precisa ser examinado para verificar a situação da exigibilidade, das garantias, do embargo e das demais penalidades impostas.
A empresa não deve presumir que a afetação do tema resolveu provisoriamente todo o processo ambiental.
O momento do pedido pode alterar o custo
No procedimento federal, o autuado pode requerer a conversão até a apresentação das alegações finais. Entretanto, o momento do pedido influencia o percentual de desconto aplicável.
Segundo as orientações atualmente divulgadas pelo Ibama, o desconto na conversão direta é de 40% quando o requerimento é apresentado no prazo inicial de defesa e de 35% quando formulado até as alegações finais.
A autoridade ambiental continua responsável por analisar as peculiaridades do caso, os antecedentes do infrator e o efeito dissuasório da multa antes de deferir ou rejeitar o pedido.
Portanto, aguardar o encerramento da discussão para somente então considerar a conversão pode reduzir a vantagem econômica ou até inviabilizar o pedido.
A estratégia precisa ser definida no início do processo, e não apenas depois de uma decisão desfavorável.
Pedir a conversão pode exigir desistência da defesa
A adesão às soluções legais do Ibama não deve ser tratada como uma simples simulação financeira sem efeitos processuais.
De acordo com as orientações da autarquia, o autuado que adere deve confessar o débito de forma irrevogável, desistir das impugnações e recursos relacionados à autuação e renunciar às alegações jurídicas que sustentavam a discussão.
Quando a multa já estiver sendo questionada judicialmente, é necessário apresentar o pedido de extinção da ação com resolução do mérito.
Isso cria uma escolha estratégica:
continuar contestando a própria infração ou reconhecer a multa para buscar uma forma alternativa de cumprimento.
A empresa não deve apresentar o pedido sem antes avaliar:
- força da defesa;
- risco de confirmação da autuação;
- valor consolidado;
- percentual de desconto;
- custo do projeto;
- despesas de gestão e monitoramento;
- impacto da confissão sobre outros processos;
- repercussões civis, criminais ou regulatórias.
Uma conversão financeiramente atraente pode não ser juridicamente conveniente quando o auto possui vícios relevantes ou quando o reconhecimento do fato pode afetar outras discussões.
Nem toda multa pode ser convertida
A possibilidade legal possui limites.
Entre as hipóteses de impedimento divulgadas pelo Ibama estão multas decorrentes de infrações que tenham provocado morte humana, multas diárias cuja causa não tenha cessado no prazo aplicável e créditos públicos já definitivamente constituídos.
Também existem restrições relacionadas a infrações contra povos indígenas e quilombolas, utilização de trabalho infantil ou análogo ao escravo, maus-tratos praticados com métodos cruéis e condutas de agentes públicos no exercício da função.
Além disso, o projeto de conversão não pode ser utilizado para reparar exatamente o dano que originou a autuação nem para cumprir obrigações ambientais decorrentes do licenciamento.
Antes de projetar qualquer economia, é necessário verificar se a infração e o estágio do processo permitem o uso do mecanismo.
O projeto ambiental também gera riscos de execução
Depois do deferimento, a empresa assume uma obrigação que pode se estender por vários anos.
O termo de compromisso precisa indicar os serviços, o cronograma, o custo, os produtos esperados e as condições de acompanhamento. A conversão definitiva somente ocorrerá depois de comprovado o cumprimento do projeto.
Na prática, isso exige governança sobre:
- escolha de projetistas e executores;
- licenças e autorizações necessárias;
- contratação de fornecedores;
- controle dos recursos;
- indicadores ambientais;
- registros fotográficos e técnicos;
- relatórios periódicos;
- eventos climáticos;
- alteração de cronograma;
- manutenção dos resultados;
- prestação de contas ao órgão ambiental.
Se o projeto fracassar por deficiência de planejamento, ausência de documentação ou descumprimento do termo, a empresa poderá não obter o cancelamento da cobrança e ainda terá suportado parte dos custos de execução.
A conversão reduz a saída financeira direta, mas acrescenta risco técnico e operacional.
A empresa deve comparar dinheiro, projeto e litígio
Diante de uma multa relevante, existem, em linhas gerais, três caminhos:
- pagar com desconto;
- converter em serviços ambientais;
- manter a defesa administrativa ou judicial.
O pagamento antecipado pode contar com desconto de 30% sobre o valor consolidado. O parcelamento pode chegar a 60 prestações, mas sem desconto e com atualização pela Selic. A conversão pode oferecer redução maior, embora dependa de aprovação e da execução integral do projeto.
A comparação não deve considerar apenas o valor nominal.
Na conversão, devem entrar na conta os custos de elaboração do projeto, consultoria técnica, execução, monitoramento, prestação de contas, contingências e administração interna.
No litígio, devem ser considerados honorários, garantias, provisões, demora, risco de inscrição, impacto reputacional e possibilidade de manutenção de outras sanções.
A alternativa aparentemente mais barata pode deixar de ser vantajosa quando todos os custos indiretos são incorporados.
A conversão pode integrar uma estratégia ESG, mas exige cautela
Um projeto bem executado pode produzir benefícios ambientais concretos e aproximar a empresa de compromissos de sustentabilidade.
O Ibama mantém um repositório de projetos e, em julho de 2026, abriu novo processo para credenciamento de iniciativas de recuperação de vegetação nativa em diferentes biomas. As propostas selecionadas poderão ser utilizadas por autuados interessados na conversão de multas.
Isso não significa que a empresa deva divulgar a conversão como se fosse uma ação voluntária desvinculada de uma penalidade.
A comunicação precisa ser transparente. Apresentar o cumprimento de uma sanção como iniciativa espontânea pode gerar questionamentos reputacionais e acusações de maquiagem verde.
A conversão pode demonstrar compromisso com a correção da conduta, mas não apaga a origem sancionatória do projeto.
O que precisa entrar na pauta da empresa agora
Empresas com autos de infração ambiental em andamento devem revisar imediatamente:
- a fase de cada processo;
- o prazo disponível para pedir a conversão;
- a existência de impedimentos;
- a probabilidade de êxito da defesa;
- o valor atualizado da multa;
- o desconto potencial;
- o custo real de execução do projeto;
- os efeitos da confissão e da desistência;
- a existência de ações judiciais relacionadas;
- a obrigação separada de reparar o dano;
- os reflexos sobre provisões e demonstrações financeiras;
- a capacidade interna de acompanhar o termo de compromisso.
Nos processos em que o órgão já rejeitou o pedido, também deve ser analisada a fundamentação da decisão e a eventual vinculação do caso ao Tema 1.447 do STJ.
O levantamento precisa envolver jurídico, meio ambiente, financeiro, controladoria, contabilidade, operações e alta administração.
A multa pode mudar de forma, mas o risco continua existindo
A conversão pode reduzir o desembolso e direcionar recursos a resultados ambientais mais concretos.
Mas ela não anula automaticamente a infração, não substitui a reparação do dano e não encerra a responsabilidade antes do cumprimento integral do projeto.
A decisão do STJ responderá uma pergunta institucional importante: o órgão ambiental possui a palavra final sobre a conversão ou o juiz pode impor outra solução?
Para a empresa, porém, existe uma pergunta anterior:
é melhor tentar eliminar a multa, pagá-la ou assumir a obrigação de executar um projeto ambiental?
Quem deixar essa análise para o fim do processo poderá descobrir que a alternativa economicamente mais interessante já não está disponível.
AN ADVOGADOS
